COS’E’ IL TESTO UNICO

La “Delega al governo per l’emanazione di un Testo Unico per il riassetto e la riforma della normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro” considera sia l’attività di riordino della normativa sia quella di riforma delle disposizioni preesistenti e successive al decreto 626.

L’Italia dice addio alla vecchia legge 626, meglio conosciuta come la legge sulla sicurezza sul lavoro. Il Consiglio dei Ministri ha approvato il decreto che dà attuazione al Testo Unico in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, secondo la delega contenuta nella legge n.123 del 3 agosto 2007. Ad agosto, infatti, è stata approvata in via definitiva dal Parlamento la delega per il riordino della normativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro, varata a febbraio 2007 dal Consiglio dei ministri. Il Testo Unico comprende 12 Titoli e più di 300 articoli. Si è trattato di un lavoro lungo e complesso che riordina la materia, innova sul piano della prevenzione, della formazione, del potenziamento e del coordinamento della vigilanza, del ruolo delle parti sociali e dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e della diffusione della cultura della sicurezza, assicurando un sistema sanzionatorio equilibrato.

Ma facciamo un passo indietro. L’attuale normativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro è il risultato di una progressiva stratificazione di fonti molto diverse tra loro, succedutesi senza soluzione di continuità dagli anni Cinquanta ad oggi. Ne è derivato un quadro regolatorio particolarmente complesso, in cui i provvedimenti di recepimento delle direttive comunitarie di “nuovo approccio” si sono sommati a disposizioni vecchie di decenni e di ben diversa logica dando vita a una difficile compresenza. Pertanto, si è reso necessario il riassetto della materia, da realizzare nel pieno rispetto delle disposizioni comunitarie e dell’equilibrio delle competenze tra Stato e regioni garantendo, al contempo, l’uniformità della tutela sull’intero territorio nazionale. Di conseguenza, la formulazione del titolo “Delega al governo per l’emanazione di un Testo Unico per il riassetto e la riforma della normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro” considera sia l’attività di riordino della normativa sia quella di riforma delle disposizioni preesistenti e successive al decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, meglio conosciuto come legge sulla sicurezza, da ricondurre, appunto, in un ‘Testo unico’ non meramente compilativo.

I decreti attuativi della delega sono stati adottati su proposta del ministro del Lavoro e della Previdenza sociale, con il ministro della Salute, il ministro delle Infrastrutture (limitatamente alla revisione della normativa in materia di appalti), il ministro dello Sviluppo economico (limitatamente al riordino della normativa in materia di macchine, impianti, attrezzature di lavoro), e di concerto con il ministro per le Politiche europee, il ministro della Giustizia, il ministro dell’Economia e delle finanze e il ministro della Solidarietà sociale.

Previste nella delega anche misure premiali soprattutto per le piccole e medie aziende, un sistema di qualificazione per le imprese edili, i meccanismi per stabilire l’idoneità tecnico-professionale delle imprese ai fini della partecipazione agli appalti pubblici, la previsione dell’indicazione nei bandi di gara per i contratti pubblici dei costi della sicurezza, l’esclusione di questi dal ribasso d’asta, la concessione di un credito d’imposta per le aziende che fanno formazione, il coordinamento su tutto il territorio nazionale delle attività e delle politiche in materia di salute e sicurezza, e l’avvio già nell’anno scolastico 2007-2008 di iniziative sperimentali per diffondere la cultura della sicurezza nelle scuole e nei corsi di formazione.

Inoltre, è previsto il coordinamento a livello territoriale e nazionale dell’attività di vigilanza, l’assunzione di 300 nuovi ispettori oltre ai 300 già previsti in Finanziaria, l’estensione della sospensione delle attività a causa di gravi e reiterate violazioni della normativa sulla sicurezza, l’interdizione all’accesso di benefici di finanza pubblica per le imprese non virtuose. L’impegno finanziario disponibile è pari a 40 milioni e 400 mila euro finalizzati all’assunzione dei nuovi ispettori, per il credito d’imposta e i progetti formativi sperimentali, oltre alla destinazione di risorse dell’Inail per finanziamenti di investimenti in materia di salute e sicurezza del lavoro delle piccole medie imprese e a consistenti risorse previste nel Fondo sociale europeo per la formazione dei lavoratori.

La legge delega prevede anche la valorizzazione di accordi aziendali e, su base volontaria, dei codici di condotta ed etici e delle buone prassi che orientino i comportamenti dei datori di lavoro, anche secondo i principi della responsabilità sociale, dei lavoratori e di tutti i soggetti interessati, ai fini del miglioramento dei livelli di tutela definiti legislativamente. Viene anche definito un assetto istituzionale fondato sull’organizzazione e circolazione delle informazioni, delle linee guida e delle buone pratiche utili a favorire la promozione e la tutela della salute e sicurezza sul lavoro, anche attraverso il sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro che valorizzi le competenze esistenti ed elimini ogni sovrapposizione o duplicazione di interventi.

Dal dopoguerra al 1970

Negli anni del dopoguerra la medicina del lavoro era organizzata in varie strutture ed enti, generalmente scollegati tra loro:

  • gli istituti universitari, che facevano ricerca sui rischi per la salute, diagnosi e terapia delle malattie professionali. Intervenivano solo saltuariamente nei luoghi di lavoro, generalmente su richiesta dei datori di lavoro e comunque sempre con il loro benestare;
  • l’INAIL (Istituto Nazionale per l’Assicurazione degli Infortuni sul Lavoro) che gestiva (e gestisce tuttora) l’assicurazione contro gli infortuni e le malattie professionali, senza mai intervenire per costruire una reale prevenzione;
  • l’Ispettorato del lavoro con compiti di vigilanza sull’applicazione delle norme di prevenzione degli infortuni e di igiene del lavoro. Faceva capo al Ministero del lavoro e controllava anche l’applicazione delle leggi sul salario, dei contratti di lavoro, il regolare versamento dei contributi, eccetera. Poteva visitare in ogni momento, senza preavviso né autorizzazione, qualsiasi posto di lavoro, avere accesso ad ogni informazione, fare prescrizioni e contravvenzioni;
  • l’ENPI (Ente Nazionale per la prevenzione degli infortuni e per l’igiene del lavoro) con il compito di svolgere controlli sanitari e tecnici, di promuovere l’informazione e la ricerca, di controllare ascensori e montacarichi;
  • l’ANCC (Associazione Nazionale per il controllo della combustione) che vigilava sull’applicazione delle norme di sicurezza relativamente agli impianti a pressione ed agli apparecchi e impianti di combustione;
  • i Patronati sindacali che svolgevano (e svolgono tuttora) funzioni di supporto ai lavoratori assicurando loro patrocinio, consulenza e assistenza gratuita in tutte le controversie con le direzioni aziendali e con gli enti assicuratori per il riconoscimento di un danno e per il suo indennizzo;
  • i medici di fabbrica che effettuavano controlli sanitari spesso non mirati ai rischi e talvolta senza essere mai entrati nei reparti di produzione, con la tendenza a privilegiare la diagnosi e la cura alla prevenzione. Il rapporto tra medico di fabbrica e azienda era inoltre di dipendenza economica con tutti i limiti che ci poteva comportare in assenza di un adeguato controllo pubblico. Ne consegue che il ruolo del medico era frequentemente di ammortizzatore sociale, rispondendo più alle esigenze delle aziende che ai bisogni dei lavoratori.

Verso la metà degli anni ’50 vi fu una produzione legislativa particolarmente interessante. Risalgono a quel periodo infatti le più importanti leggi dello Stato sulla medicina e igiene del lavoro e prevenzione degli infortuni, leggi che, pur con i grossi limiti dovuti alla loro età, sono tuttora utilizzate, in particolare il DPR 547/55 e il DPR 303/56. Il primo "Norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro", che fissava la maggior parte delle norme antinfortunistiche, venne integrato l’anno successivo dal DPR 302/56 e seguito poi da altre normative particolari e più specifiche. Il secondo "Norme generali per l’igiene del lavoro" conteneva la maggior parte della normativa in materia di igiene e medicina del lavoro: le caratteristiche minime degli ambienti di lavoro (altezza, cubatura, superficie, copertura, pavimenti, ricambio d’aria, illuminazione, microclima, difesa dal rumore, dalla sostanze nocive, ecc.), la necessità di parere preventivo in caso di ristrutturazioni, la qualità e quantità dei servizi igienici e sanitari necessari, le tabelle delle lavorazioni considerate nocive per le quali vigeva (e vige tuttora) l’obbligo delle visite preventive e periodiche, ecc.

Due buone leggi, che però hanno sempre lasciato ampi spazi di discrezionalità nella loro applicazione, con tutti gli aspetti negativi di tale discrezionalità. Da una parte quindi svariati organismi e strutture che seguivano il problema, anche se in modo frammentario e poco produttivo, dall’altra una buona produzione legislativa. Mancavano evidentemente due protagonisti fondamentali: i lavoratori con le loro rappresentanze sindacali e gli enti pubblici locali. L’assenza o quantomeno lo scarso peso dei lavoratori non era casuale ma il frutto di una situazione culturale narcotizzata, che le lotte per la salute sostenute dalla parte più progressista dei lavoratori e del sindacato non riuscivano a smuovere: la nocività continuava per lo più a venire considerata come parte ineliminabile del lavoro. Basti pensare quanto era diffusa e accettata come normale la monetizzazione della salute, per cui ad ogni lavoro rischioso corrispondeva un salario proporzionale al livello di rischio. Il lavoratore così, oltre a vendere la propria forza-lavoro, vendeva anche la propria salute e ciò era sancito dai contratti nazionali di categoria.
Da qui anche la delega più o meno totale ai tecnici e ai medici di fabbrica della soluzione dei problemi legati alla salute sul lavoro e l’accettazione che venisse privilegiato l’aspetto curativo, la rincorsa alla malattia quando già si era sviluppata, piuttosto che quello preventivo, fare in modo cioè che la malattia venisse evitata eliminandone le cause.

Una situazione ingabbiata fino alla fine degli anni 60, quando accaddero una serie di fatti fondamentali che segnarono profondamente la medicina del lavoro sia sotto l’aspetto culturale e organizzativo che sotto quello sociale, sindacale e politico.

Sulla spinta delle dure lotte operaie e studentesche di quegli anni, emerse violentemente l’esigenza di una gestione diretta, in prima persona, dei problemi della salute da parte dei lavoratori e di un modo diverso di fare medicina nella società.

Le branche della medicina che più vennero sconvolte da quella vera e propria rivoluzione culturale furono proprio quelle dove maggiore era il ruolo di controllore sociale, di strumento della classe dominante, esercitato dal medico: la psichiatria e la medicina del lavoro.

La difesa della salute sul lavoro divenne a quel punto un nodo centrale dell’iniziativa sindacale e politica, tanto che il Parlamento stesso si trovò costretto a riconoscerne l’importanza, approvando con la legge 300/70 "Statuto dei Lavoratori" l’art. 9 che, rovesciando la logica fino allora dominante, affermava: "I lavoratori, mediante loro rappresentanze, hanno diritto di controllare l’applicazione delle norme per la prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali e di promuovere la ricerca, l’elaborazione e l’attivazione di tutte le misure idonee a tutelare la loro salute e la loro integrità fisica".

Il rapporto quindi, che prima avveniva quasi esclusivamente tra mondo medico-scientifico e padronato, cominciò ad avere un terzo interlocutore, un terzo soggetto, prima considerato solo oggetto: il lavoratore.

Dal 1970 ad oggi (1993)

Lo slogan "La salute non si vende" divenne, nei primi anni ’70, uno dei maggiori obiettivi del periodo, il punto di partenza di nuove conquiste, il simbolo del rifiuto della monetizzazione della salute. Il segno inequivocabile che stava maturando sempre più la convinzione che la nocività del lavoro non era ineliminabile, ma nasceva da precise scelte finalizzate alla massima produttività senza tener conto della salute dei lavoratori. Il problema perciò andava affrontato agendo direttamente sul ciclo produttivo, sull’ambiente e sull’organizzazione del lavoro.

Da qui anche il secondo slogan di quel periodo, la "non delega": la difesa della salute sul posto di lavoro non andava delegata ad altri ma gestita in prima persona dai lavoratori stessi. L’intervento dei medici e dei tecnici continuava ad essere considerato di fondamentale importanza, ma era il lavoratore in prima persona che diventava finalmente protagonista della difesa della propria incolumità. In che modo? Attraverso il "gruppo omogeneo", l’insieme cioè dei lavoratori che, svolgendo mansioni analoghe, erano esposti agli stessi rischi per la salute.

La salute quindi non più come un bene del singolo ma come un bene collettivo di tutto il gruppo omogeneo. Tutto ciò portò anche ad una evidente modifica organizzativa: gli enti locali, i comuni ed i consorzi di comuni, inizialmente delle regioni più progressiste (Emilia-Romagna, Lombardia, Toscana), seguite poi anche da altre regioni del centro-nord Italia, cominciarono ad organizzare i primi servizi pubblici di medicina del lavoro, che si caratterizzarono subito per la modalità di operare a fianco dei lavoratori.

A rendere praticabile questa strada contribuì un’altra importante novità di quegli anni: dalle università cominciarono ad uscire i medici che avevano vissuto il ’68, con un bagaglio culturale e di preparazione professionale adeguati ai tempi ed ai mutamenti intervenuti. Ciò servì a condizionare fortemente la stessa metodologia operativa. Le indagini nelle fabbriche cominciarono ad affrontare ed a studiare in modo strettamente congiunto ciò che fino ad allora veniva messo spesso su piani distinti, i fattori di rischio ambientali e lo stato di salute dei lavoratori, valutando la loro interdipendenza.

Ne è l’esempio il metodo di indagine in fabbrica che andò articolandosi in varie tappe tra loro strettamente collegate: agli incontri preliminari con i consigli di fabbrica e le aziende per studiare il ciclo produttivo, l’organizzazione del lavoro, le schede tossicologiche dei prodotti, i principali problemi presenti, seguiva l’assemblea generale di fabbrica ed un sopralluogo accurato reparto per reparto.

Tutto ciò serviva per mettere a punto il programma operativo vero e proprio, che prevedeva il massimo coinvolgimento dei lavoratori attraverso le assemblee di gruppo omogeneo. In esse venivano ricercati e individuati i danni e disturbi prevalenti, discussi i fattori di nocività, approfondite e perfezionate le proposte dei tecnici e dei lavoratori. Seguivano poi le rilevazioni ambientali dei fattori di rischio, i controlli sanitari e le visite mediche mirate agli effettivi rischi presenti.

La sintesi era una relazione finale che, presentata ai lavoratori e all’azienda, serviva come base per la programmazione dei risanamenti ambientali e dei futuri controlli ambientali e sanitari. Su di essa, come sugli altri vari momenti precedenti, in base all’art. 9 della legge 300/70 i lavoratori esprimevano la loro "validazione consensuale". Convalidavano cioè (o non convalidavano) l’ipotesi dell’esistenza o meno dei rischi in base alle conoscenze che essi stessi (tecnici grezzi) avevano dell’ambiente in cui trascorrevano otto ore al giorno. Cominciava a quel punto la parte più difficile: il risanamento ambientale, la gestione ed il controllo permanente dei fattori di nocività presenti.
Dopo alcuni anni di evidenti difficoltà dovute all’inesperienza, alla mancanza di programmazione organica, all’insufficiente presenza di operatori e di strumentazione tecnica, alle difficoltà nei rapporti con le altre strutture (Ispettorato del Lavoro, ENPI, ospedali), l’importanza dei nuovi servizi organizzati nelle USL venne finalmente sancita dalla 833/78, la legge di riforma sanitaria.

Da allora i nuovi servizi territoriali delle USL sono diventati sempre più il punto di riferimento che ha riunito le competenze, le funzioni, il personale e le strumentazioni sia dei primi servizi comunali o dei consorzi di comuni, che dell’Ispettorato del lavoro, dell’Enpi, dell’Ancc, enti che sono stati nel frattempo sciolti (in provincia di Trento si è dovuto attendere il 1992 per vedere l’unificazione di tutte le competenze all’interno di un unico servizio).
Anche la metodologia di intervento è andata ulteriormente evolvendosi dopo il 1980, privilegiando sempre più gli interventi tesi ad indagare e risanare fenomeni su ampia scala, ad esempio rischi diffusi (piombo, rumore, solventi, cancerogeni) oppure comparti produttivi con rischi omogenei (metalmeccanico, carta, calzaturifici, gomma, legno, ecc.). Tali interventi hanno messo in evidenza il vantaggio di poter accumulare grandi conoscenze, pur indagando un limitato numero di aziende, utilizzabili in tutti i luoghi di lavoro dove esisteva quel rischio o in tutte le aziende di quel comparto, anche se non interessate direttamente dall’indagine.

L’attività dei servizi pubblici territoriali è andata sempre più interessando anche altri ambiti: formazione di mappe di rischio territoriali; risposte ad emergenze in realtà produttive ad alto rischio; pareri su progetti di costruzione e ristrutturazione degli insediamenti industriali e di attrezzature; interventi su problemi specifici di azienda, di reparto, di singole sostanze usate; indagini (su richiesta della magistratura o autonomamente) su malattie professionali; controllo dell’osservanza delle leggi in materia di medicina, igiene del lavoro, antinfortunistica, con poteri di prescrizione, diffida, contravvenzione; eccetera.

Per quanto riguarda l’aspetto normativo, due sono i fatti più significativi di questi ultimi anni. Il primo è quanto stabilito dalla Corte Costituzionale nel 1988: tutte le malattie professionali, da qualsiasi lavorazione provocate, anche se non inserite nelle tabelle, debbono essere tutelale dall’Inail sempre che sia possibile dimostrare il rapporto causale tra attività lavorativa e malattia, superando così la logica stretta del riconoscimento solo delle malattie tabellate. Il secondo è rappresentato dal decreto legge 277/91 con cui il Governo, recependo una serie di Direttive CEE, ha fissato in modo sufficientemente preciso i doveri delle aziende, dei medici d’azienda (medici competenti), dei preposti e dei lavoratori, circa i rischi rumore-piombo-amianto, determinando norme generali valevoli anche per gli altri rischi. Prevedendo sanzioni molto pesanti (da 15 a 50 milioni per chi non fa le rilevazioni ambientali, ad esempio), ha smosso acque stagnanti ormai da troppi anni ed ha sollecitato una forte attenzione da parte della aziende nei confronti dei rischi da lavoro come non si era mai vista prima.

Un’ultima considerazione: dopo la rivoluzione culturale degli anni ’70, si è vissuta nell’ultimo decennio una lenta ma costante involuzione. L’attenzione verso altri problemi ritenuti prioritari, come la difesa del posto di lavoro, unita alla diminuita influenza del sindacato, sembrano aver aperto la strada ad un ritorno indietro. È netta oggi la sensazione che qualcuno voglia riprendersi ciò che è stato costretto a dare negli anni ’70

Per Testo unico sulla sicurezza sul lavoro (noto anche con l’acronimo TUSL, col quale per brevità viene spesso citata la normativa) si intende, nell’ambito del diritto italiano, l’insieme di norme contenute nel Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 che – in attuazione dell’articolo 1 della Legge 3 agosto 2007, n. 123 – ha riformato, riunito ed armonizzato, abrogandole, le disposizioni dettate da numerose precedenti normative in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro succedutesi nell’arco di quasi sessant’anni, al fine di adeguare il corpus normativo all’evolversi della tecnica e del sistema di organizzazione del lavoro.

La struttura della legge è impostata prima con la individuazione dei soggetti responsabili e poi con la descrizione delle misure gestionali e degli adeguamenti tecnici necessari per ridurre i rischi lavorativi. Alla fine di ciascun titolo sono indicate le sanzioni in caso di inadempienza.

Al testo degli articoli del decreto sono stati aggiunti altri 51 allegati tecnici che riportano in modo sistematico e coordinato le prescrizioni tecniche di quasi tutte le norme più importanti emanate in Italia dal dopoguerra ad oggi.

In ambito legislativo, la denominazione Testo Unico è tra l’altro erronea, in quanto la sicurezza è di competenza esclusiva delle Regioni, all’art.1 comma 2 si sottolinea la clausola di cedevolezza di questo Decreto Legislativo, ovvero nel caso in cui un soggetto con competenza in materia di sicurezza (regioni) legiferi in opposizione al D.Lgs. 81/08, esso viene a decadere sul territorio di competenza dell’organo legiferante.

Integrazioni

Il D.lgs 81/2008 è stato successivamente integrato dal D.lgs. n. 106 del 3 agosto 2009 recante Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro. Le norme contenute nel cosiddetto "decreto correttivo" sono entrate in vigore il 20 agosto 2009.